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【专题研究】黄河流域(山东段)工业用地错配时空格局与应对策略
【专题研究】黄河流域(山东段)工业用地错配时空格局与应对策略
时间:2024年07月11日 来源:《规划师》2024年02期 作者:倪剑波,郭鑫,等 浏览量:26

【基金项目】

山东省社会科学规划研究项目(23CJJJ26)

【作者简介】

倪剑波,山东建筑大学建筑城规学院副教授、硕士生导师。

郭 鑫,山东建筑大学建筑城规学院硕士研究生。

高 瑞,山东建筑大学建筑城规学院硕士研究生。

林伟鹏,山东建筑大学建筑城规学院副教授、硕士生导师。

刘兆德,通信作者,山东建筑大学建筑城规学院教授、博士生导师。

摘 要

以黄河流域(山东段)9个设区市所辖77个区县为研究单元,利用2011—2020年山东省供地信息库中的工业用地供应数据,以及同期工业经济统计数据,分析黄河流域(山东段)工业用地供应与工业利润总额时空变化特征,通过空间错配指数分析工业用地错配时空格局,并从科学配置、存量挖潜、提质增效和层级协同4个方面提出应对策略。研究对于实现黄河流域(山东段)土地资源高效利用与聚集区域高质量发展具有重要意义。

[关键词] 黄河流域山东段;工业用地;空间错配;土地配置

[文章编号] 1006-0022(2024)02-0137-08

[中图分类号] TU984

[文献标识码] B

[引文格式] 倪剑波,郭鑫,高瑞,等.黄河流域(山东段)工业用地错配时空格局与应对策略[J].规划师,2024(2):137-144.

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0 引 言


长期以来,工业用地作为供给侧关键生产要素,其持续的规模供应对我国城市经济快速发展贡献显著,但同时其存在“倒U”型门槛特征,即工业用地在部分地区的过度投入会导致经济产出效益的折损,产生空间错配问题。在当前土地资源供给日益紧缩的新常态下,依靠建设用地规模投入来拉动地区经济增长的“以地谋发展”方式难以持续。2021年10月8日,中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》,提出加快供给侧结构性改革、促进新旧动能转换、推动制造业高质量发展和资源型产业转型、构建区域发展新格局的战略要求。工业用地作为产业发展的重要空间载体,是推进地区经济高质量发展不可或缺的政策工具。探索科学、高效且契合区县发展实际的工业用地空间配置策略,是实现黄河流域土地资源高效利用与经济高质量发展的必然选择。

当前,我国工业用地空间配置研究主要集中在时空演变、经济贡献、错配机制等方面。现有研究多针对地级市或个别城市区县,以流域区县为研究单元、利用政府土地供应数据探讨工业用地空间配置应对策略的研究较少。当前研究多聚焦于全国经济发达地区或内陆区域,针对黄河流域的研究成果不多,同时工业用地供应与工业经济发展是否匹配的研究较少涉及,相关成果难以为黄河流域高质量发展提供参考。

山东省作为黄河流域9个省份之一,既是我国经济发展强省,也是工业用地利用大省,GDP连续多年居于全国前三位,但发展增速却呈逐年下降的趋势,全省工业用地增量高、消耗大、存量多、效率低的矛盾长期存在。为响应国家战略,2022年2月15日,中国共产党山东省委员会、山东省人民政府发布了《山东省黄河流域生态保护和高质量发展规划》,在此背景下,如何以供给侧结构性改革为主线,把握政策实施的着力点,探索符合黄河流域(山东段)区县实际的工业用地空间配置策略,是当前迫切需要研究的课题。

基于此,本文以黄河流域(山东段)9个设区市所辖的77个区县为研究单元,利用2011—2020年山东省供地信息库中的工业用地供应数据,结合同期工业经济统计数据,分析黄河流域(山东段)工业用地供应与工业经济时空变化特征,通过空间错配指数分析工业用地错配时空格局,并据此提出工业用地空间配置策略。研究对于实现黄河流域(山东段)高端要素资源集聚、开创区域协调发展新格局、推动新旧动能转换、建设黄河流域生态保护和高质量发展示范区具有重要意义。


1 区域概况与数据来源


1.1 区域概况

山东省位于中国东部沿海、黄河下游地区,是黄河流域唯一的陆海交汇区,拥有陆域面积15.58万km2,海洋面积15.96万km2。山东境内黄河总长约628km,占黄河总长度的11.5%,黄河由菏泽市东明县入境,向东北至东营市垦利区注入渤海。本文研究的黄河流域(山东段)包括菏泽、济宁、泰安、聊城、济南、德州、滨州、淄博、东营等9个设区市(以下简称为“沿黄9市”),共辖77个区县单元,其中市辖区30个、县级市8个、县39个,面积共计8.18万km2,占山东省陆域面积的52.5%。根据山东统计年鉴,2020年沿黄9市GDP合计3.54万亿元,占全省总量的48.5%。根据第七次全国人口普查数据,2020年底沿黄9市常住人口约5 421.79万,占山东省总人口的53.4%。


1.2 数据来源

本文的工业用地供应数据来源于山东省供地信息库,数据包括行政区域、电子监管号、项目名称、所在地、面积、用地类型、行业分类、签订时间等信息。选取山东省供地信息库中土地用途为工业用地的作为供地数据,时间跨度为2011—2020年,经清洗和筛选后,共获得黄河流域(山东段)77个区县的工业用地供应数据1.65万条,总面积约为599.19 km2

将工业利润总额作为反映工业经济发展速度及质量的指标,数据来源于国家统计局、2012—2021年山东统计年鉴、山东省各地市统计年鉴、统计公报等。本文研究所涉及的工业利润总额是指规模以上企业(年主营业务收入在2000万元及以上的工业企业)在生产经营过程中各种收入扣除各种耗费后的盈余。


2 黄河流域(山东段)工业用地错配时空格局特征


2.1 工业用地配置时空变化特征

2.1.1 时间变化特征:受政策影响波动明显,各城市的变化差异显著

2011—2020年,沿黄9市总体工业用地供应规模受宏观形势和地方政策干预影响,具有明显的波动性(图1)。2013年之前,工业用地供应规模逐年上升,原因主要是地方政府为应对2008年全球性金融危机对山东省制造业的负面影响,通过大规模工业用地投放的方式来吸引投资和拉动地区GDP,作用明显。2014—2017年,工业用地供应规模呈紧缩态势,原因在于党的十八大之后,产业结构政策和土地供应计划调整,《山东省城镇化发展纲要(2012—2020年)》《山东省推进工业转型升级行动计划(2015—2020年)》等陆续发布,该时期工业用地供应更加注重土地集约利用和要素投入的产出效益。2018年之后,工业用地供应规模逐渐回升,国务院正式批复《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》,供地规模较上个阶段明显增加。

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图1 2011—2020年沿黄9市总体工业用地供应规模逐年变化特征

2011—2020年,沿黄9市各市工业用地供应规模与整体波动趋势相似,但各城市变化差异明显(图2)。10年间,工业用地供应规模位于前三位的城市依次为济南市、东营市和德州市,而供地最少的是泰安市。仅有济宁市、淄博市和德州市3市的工业用地供应呈波动上升态势,其中:济宁市增幅最大,为72.73%,增量主要集中在任城区和邹城市;淄博市增幅为28.67%,增量主要集中在临淄区和桓台县;德州市增幅为26.64%,增量主要集中在德城区和平原县。东营市供地降幅最大,减少了54.52%,其他降幅较大的城市还有聊城市和济南市,降幅分别为50.19%和37.85%。此外,泰安市工业用地供应规模长年保持较低水平。

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图2 2011—2020年沿黄9市各市工业用地供应规模逐年变化特征

2.1.2 空间变化特征:从组团聚集到多点分散,黄河以南与黄河以北供地存在差异

2011—2020年,沿黄9市工业用地供应空间呈现从组团聚集到多点分散的变化特征(图3)。2011年,工业用地供应主要聚集在东营市—滨州市连片区,包括东营市东营区、河口区以及滨州市沾化区等,济南市历城区供地规模也较为突出。2014—2017年,随着全省年度供地指标减少,各区县供地规模差异明显缩小,该时期各市为满足本地经济发展需要,普遍将有限的土地资源重点投放在资源型区县,如济南市章丘区、莱芜区,以及聊城市东昌府区和菏泽市牡丹区等。2018年后,受山东新旧动能转换综合试验区建设推动的影响,各区县供应规模较上个阶段明显增加,工业用地供应呈现多点分散的空间分布格局,主要集中在滨州市无棣县、济南市莱芜区、淄博市临淄区等。

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图3 2011—2020年沿黄9市区县工业用地供应空间分布特征

2011—2020年,沿黄9市各区县工业用地供应空间分布还存在南北差异。10年间,在供地规模位于前五位的区县中,有4个位于黄河以南区域,包括东营市广饶县,济南市历城区、莱芜区,泰安市岱岳区等,只有东营市河口区位于黄河以北。


2.2 工业利润总额时空变化特征

2.2.1 时间变化特征:工业利润总额先增后降,省会城市工业经济稳步增长

2011—2020年,沿黄9市工业利润总额呈现出先增后降的变化特征。2014年工业利润总额达到最高,为4 963.08亿元,2019年最低,为1 713.73亿元,与2014年相比降幅达65.47%。同期,沿黄9市工业利润总额的全省占比呈波动下降趋势,由2011年的55.83%下降至2020年的45.40%,其中2012年占比最高,达到56.13%。见图4。

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图4 2011—2020年山东省、沿黄9市工业利润总额逐年变化特征

2011—2014年,沿黄9市工业利润总额整体呈平稳增长态势,由3962.78亿元增加到4963.08亿元,年均增长8.41%,该时期土地要素的规模投入对工业经济增长起到一定的促进作用。2015年之后,工业利润总额开始下降,原因在于随着我国宏观经济增速放缓,山东省工业经济发展进入转型期,以工业用地规模投入的方式来拉动地区经济增长的负面效应开始显现。2017年后,受国内外经济下行的影响,沿黄9市工业利润总额明显下降,2017—2018年,从4 353.37亿元下降至2 236.20亿元,降幅达48.63%。

2011—2020年,沿黄9市各市的工业利润总额变化存在差异(图5),仅有济南市、滨州市和济宁市3市波动上升,其他6市均有所下降。其中:在山东新旧动能转换综合试验区建设及“强省会”战略实施引导下,济南市工业经济稳步增长,工业利润总额由2011年的274.62亿元增长到2020年的423.31亿元,增幅为54.15%;东营市降幅最大,由2011年的1 004.80亿元下降到2020年的52.95亿元,降幅达94.73%,作为石化资源型城市,东营市后续应抓住黄河流域生态保护和高质量发展机遇,积极推进新旧动能转换,对土地利用和产业结构进一步调整优化。

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图5 2011—2020年沿黄9市各市工业利润总额逐年变化特征

2.2.2  空间变化特征:高值连片区域收缩转移,单核聚集形态逐步显现

2011—2020年,沿黄9市工业利润总额高值连片区域呈收缩转移的变化特征(图6)。各区县年工业利润总额明显下降,年工业利润总额超过200亿的区县数量由2个降至0个,100亿~200亿元的区县数量由7个减至2个,50亿~100亿元的区县数量由16个减至12个。工业利润总额高值区域明显收缩,主要范围由2011年的东营市(垦利区、东营区、广饶县)—淄博市(临淄区、张店区、淄川区)连片区转变为2020年以济南市章丘区和历城区为主的单核集聚区。

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图6 2011—2020年沿黄9市区县工业利润总额空间分布特征


2.3 工业用地错配时空格局特征 

2.3.1 空间错配指数:受土地要素供应影响,呈现“W”波动变化态势

利用空间错配模型定量分析沿黄9市工业用地供应与工业利润总额的空间错配程度,指数越大说明空间错配现象越显著。2011—2020年,沿黄9市工业用地供应与工业利润总额存在不同程度的空间错配,错配指数在0.39~0.31,整体呈“W”状波动变化(图7)。2011—2014年,为应对金融危机,山东省各地采取了大规模工业用地投放的方式发展当地经济,起到了积极作用,错配指数由0.39降至0.32;之后,受经济发展转型影响,各区县工业经济发展水平差距拉大,错配指数上升至2016年的0.37;随着工业用地供应逐渐收缩,土地利用重点由增量扩张转向存量挖潜,错配指数降至2018年的0.31;受全球性经济下行的影响,工业经济发展差距拉大,错配指数上升至2020年的0.38。

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图7 2011—2020年沿黄9市工业用地空间错配指数逐年变化特征

2.3.2 空间错配程度:正向匹配区县有所增加,负向匹配区县占比仍较高

工业用地供应对工业经济的贡献具有一定的滞后性,其错配程度在一定范围内是可以接受的,但一旦超过一定阈值,工业用地的持续投入就会对地区经济发展产生潜在的抑制作用。由此,本文划分了正负两个空间错配指数区间,用以反映工业用地投入对经济的正面和负面影响。本文将沿黄9市77个区县2011—2020年空间错配指数划分为正向高效、正向匹配、负向匹配、负向低效4类。其中:正向匹配和负向匹配表明空间错配程度仍处于可接受范围内;正向高效表明该类区县获得相同经济效益所消耗的工业用地低于沿黄9市正向错配区县的平均水平,土地利用集约高效,发展状态良好;负向低效意味着该类区县工业用地消耗高于沿黄9市负向错配区县的平均水平,土地利用粗放,急需挖潜提效。

本文借鉴现有相关工业用地空间错配研究成果,探究2011—2020年77个区县工业用地空间错配程度。结果表明,黄河流域(山东段)正向高效、负向低效、正向匹配、负向匹配区县的空间分布变化特征各不相同(图8)。正向高效区县数量由2011年的10个减至2020年的9个,在空间分布上由主要在东营市—淄博市、泰安市、济宁市部分区县分布向济南市东部区县连片聚集,滨州市、聊城市、济宁市、菏泽市等市也有零星分布。10年间,正向高效区县位于黄河以北的有聊城市临清市、茌平区、东阿县、高唐县以及德州市夏津县和滨州市滨城区。负向低效区县数量由2011年的11个减少至2020年的8个,在空间分布上由东营市—滨州市、济南市—泰安市两大主要连片区,逐年以零星点状扩散至各大城市。正向匹配区县数量由2011年的24个增加至2020年的28个,逐渐聚集在济南市及周边,菏泽市和济宁市部分区县正向匹配空间聚集趋势也较为明显。负向匹配区县数量保持在32个,占比达41.56%,负向匹配空间逐渐在省会经济圈等外圈层聚集。

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图8 2011—2020年沿黄9市各区县工业用地空间错配类型

2.3.3 聚集格局特征:错配聚集程度逐渐降低,高值区呈点状分布

运用ArcGIS全局Moran's I指数,探究2011—2020年黄河流域(山东段)77个区县工业用地与工业利润总额空间错配程度的集聚水平。分析结果显示,全局Moran's I指数呈波动下降趋势,表明集聚水平越来越低,2019年后指数近于0,2020年变为负值。

通过局部Moran's I指数分析空间错配局部集聚特征,2011—2020年,各区县工业用地空间错配程度集聚格局差异较大(图9)。从高—高值聚集区看,东营市部分高值聚集区逐渐向济南市章丘区转移,表明近年来东营市部分区县土地利用效率下降,已低于沿黄9市平均水平;济南市部分区县工业用地消耗水平降低,土地利用效率提升,并出现空间溢出效应。从低—低值聚集区看,以菏泽市巨野县和单县、济宁市金乡县为主的低值区域逐渐缩小。此外,德州市、聊城市等部分区县也存在一定时间和范围的低值聚集。

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图9 2011—2020年沿黄9市各区县工业用地空间错配程度集聚格局图


3 黄河流域(山东段)工业用地空间配置策略


3.1 科学配置,推进城乡空间有序扩张

3.1.1 精准供给,优化土地资源要素空间配置

工业用地空间配置与产业结构协调能够促进地区工业经济良性发展。对于正向高效错配区县,如济南市的历城区、章丘区,淄博市的临淄区、张店区,以及其他部分沿黄城市的区县,应按照山东新旧动能转换总体布局要求,结合新一轮国土空间规划编制,在科学划定和落实城镇开发边界的基础上,适度增加工业用地要素供给,实施土地精准空间配置,引导优势产业合理布局,保障重点工业企业项目用地供给,提高土地利用效率。另外,还应优化政策导向、规划控制、土地管理和审批监管等,以满足新兴产业发展需求。

3.1.2 制定标准,完善工业用地使用管理制度

制定用地控制标准,并将其作为土地供给的“硬杠杠”,可在工业建设项目供地规模核定、土地集约利用、土地预审、批后监管等方面发挥重要作用。尤其是对于负向低效区县,应审慎供应工业用地,严控工业用地准入门槛,在审批前需对项目的开发要求、投资强度、亩均产出等指标进行严格评估,结合不同产业类型工业企业生命周期,设定具有弹性的土地出让年限,保证土地要素投放的适度性和指标控制区间的合理性,确保用地供应与所在区域的产业发展空间需求相匹配,以免造成土地资源长期闲置浪费,防止空间错配风险进一步加剧。

3.1.3 转变职能,提高要素配置的市场化水平

提高土地资源市场化配置水平,有利于要素流转的良性循环,价格机制是引导市场实现土地资源优化配置的有效工具。长期以来,我国实行的是以经济增长和财政收入为导向的地方行政考核体系,以政府干预的方式增加土地要素投入,这是地方政府获得经济增长的有效手段。对于黄河流域经济发达的区县,应继续提高市场化配置水平,对于土地市场化程度较低的区县,应加大改革力度,积极调整地方政府职能,厘清政府监管审核与市场自由交易的边界,同时进一步完善市场化改革相关配套措施。


3.2 存量挖潜,提高用地集约利用水平

3.2.1 低效预警,构建全生命周期的监管平台

数字信息赋能工业用地精细化管理是推动工业用地高效利用的关键。沿黄9市尤其是黄河以北地区,存在不同程度的正向匹配和负向匹配区县,虽然错配程度在可接受区间内,但是仍有必要对低效用地实施动态监控预警,采取必要的存量挖潜措施,降低其向负向低效区转变的风险。例如,可构建工业用地全生命周期监管平台,结合企业的投资强度、容积率、亩均产值、亩均税收等多项指标进行定期评估,为企业转型升级制定明确的路线图,统筹推进再开发实施方案,提高存量工业用地更新的透明度和社会参与度。

3.2.2 明确奖惩,鼓励存量用地使用良性竞争

负向低效区县工业用地经济贡献低于沿黄9市平均水平,土地利用粗放,急需挖潜提效。一方面,应运用大数据信息平台,对全域工业企业的建设运营、投资强度、亩均效益等状况开展跟踪与评价,定期发布土地节约集约利用先进企业名录,同时采取财政补贴、税收扶持等奖励措施,鼓励创新争优并形成常态化。另一方面,加大对产能落后的工业企业的淘汰力度,对于开发强度和生产绩效未达到要求的低效工业用地,若整改仍不到位,应依法进行必要惩处,将相应企业纳入警告名单,在一定范围内约束其生产经营活动。

3.2.3 倒逼转型,创新工业用地更新体制机制

对于长期无法达到建设强度和生产绩效要求的企业,应积极探索工业用地出让制度,通过搬迁改造、协议收回等途径引导企业退出。通过补充、嵌入等方式将存量工业用地更新融入详细规划,以法定规划实现对存量工业用地的管控。明确工业用地再开发目标、开发规模和开发强度等,倒逼企业转型升级,引导土地市场健康发展;出台土地二次开发优惠政策,降低存量工业用地的流转成本,鼓励符合规划的“零增地”技术改造,对开发强度、投资总额较高的工业用地给予政策支持,以实现过剩产能的用地有序“腾笼换业”。


3.3 提质增效,转变土地资源利用方式

3.3.1 要素集聚,引导企业入园入区

引导工业用地向开发区转移集聚,推动企业入园入区,如此有助于提高工业用地的产出效益以及吸纳就业人员的社会效益。根据《山东省开发区总体发展规划(2021—2025年)》,黄河流域(山东段)共有98个省级开发区,应根据各园区的产业定位和发展目标,优先安排工业企业入园入区。另外,不同类型的工业企业在各开发区内的发展潜力存在差异,应结合正向错配区县情况,对有意进驻开发区的企业进行筛选,培育和发展相关产业链条,形成集聚效应。

3.3.2 做强优势,融入国内国际双循环

工业用地空间配置需要考虑向地方优势产业倾斜,积极融入国内国际双循环,加快新兴产业培育和传统产业改造升级。培育济南市的技术服务等优势产业集群,在沿黄城市加快打造新能源、生命健康、高端装备制造等现代化产业链条,参与国内大循环,继续坚定不移地走对外开放道路,推动黄河流域重点城市与国际高端要素的高效互通,融入高质量的国际循环体系,打破产业结构低端锁定效应,避免低效产业挤占新兴产业发展空间。

3.3.3 动能培育,壮大规模以上工业企业

规模以上企业对推动技术升级、发挥产业规模效应、提升土地利用效率有显著影响。山东沿黄各区县要全力推进新旧动能转换,推动山东省“十强”产业发展,引入国外高质量投资,并放宽民间资本的准入标准,提高规模以上工业企业数量和总产值,发挥龙头企业的带动作用,以铸造地区新引擎、积聚新动能、释放新活力。同时,满足创新产业发展的用地需求,发挥基础设施建设、一般公共预算支出、外商投资与规模以上企业要素的交互驱动作用,扩大工业用地供应的正向高效错配效应。


3.4 层级协同,共建黄河流域合作平台

3.4.1 区域协同,积极承接国家发展战略

强化区域统筹合作、推进土地要素高效流动和合理配置,是保证黄河流域经济高质量发展的重要措施。针对流域治理的协同性与属地管理“碎片化”的矛盾,须以跨区域协同治理为基本前提,破除资源要素跨地区、跨领域流动的障碍,促进土地、资金等生产要素高效流动,如此有助于保证黄河流域治理的正外部性,并阻止负外部性扩散。积极对接国家战略,按照《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》要求,以供给侧结构性改革为抓手,与京津冀、河南、山东半岛等进行深度合作,共同为实施黄河流域生态保护和高质量发展提供战略牵引力、政策推动力和发展支撑力。

3.4.2 市际协同,创新竞合激励发展模式

加强城市之间的产业分工合作和要素共享是推动区域经济高质量发展的必经之路,山东省经济的整体提升与协调发展对实现黄河流域生态保护和高质量发展十分关键。根据黄河下游各城市职能构建现代产业体系,进一步强化济南市核心优势,发挥青岛市“龙头”带动作用,形成黄河下游创新发展引擎,辐射带动流域产业集群形成,打造与黄河流域其他城市的多点网络式产业协作体系,积极探索创新跨市际的产业竞合激励发展模式,聚焦高端装备制造业、新能源、人工智能等优势产业,形成高质量、现代化产业集聚区域。

3.4.3 区县协同,平等协商形成发展契约

黄河流域是由城市经济、社会组成的“系统性极强、整体性极高、协同性紧密的区域”。各区县政府可在“中央统筹—省域推动—地市组织—区县落实”的体系下,采用平等协商的方式,明确各方责任,推动良性发展,实现生态保护和经济发展双赢。此外,省级、市级政府还要做好协调、监督工作,统筹考虑各方利益,促使各区县形成发展契约,同时对各区县落实情况进行监督,保障高质量发展措施的有效落实。


4 结束语


黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略,为山东省贯彻新发展理念、构建新发展格局、拓展新发展空间、厚植新发展优势、实现高质量发展提供了重大机遇。本文以黄河流域(山东段)9个设区市所辖的77个区县为研究单元,利用空间错配指数分析工业用地错配时空格局,在此基础上,从科学配置、存量挖潜、提质增效和层级协同4个方面提出了工业用地配置策略,可为黄河流域生态保护和高质量发展示范区建设提供参考。



【注 释】

①为了消除行政区划调整对数据连续性和准确性的影响,本文以2020年山东省行政区划图为基础,对其他年份的数据进行回调或校正。如原莱芜市分为莱芜区和钢城区,于2019年全部并入济南市,原济宁市市中区于2013年并入任城区,本文按照调整后的行政区划对数据进行处理。

②考虑到高新区和开发区等均为非行政区,本文将统计数据中各功能区划入其所在的行政单元。例如,将济南市高新区归入历城区,将淄博市高新区归入张店区,按落入行政区划单元面积将济宁市高新区分别划入任城区和兖州区。